浅谈公众参与治理与国家审计

信息爆炸时代的到来和公民法治意识的提升，成就了公众参与国家治理的可行性和必然性。一方面，信息的快速、广泛传播，让公众对国家治理更加了解，对国家动态更加关注；另一方面，公民法治意识的不断提升，为公众有能力参与国家治理提供了必要的基础。作为国家经济监督部门的审计机关，同样也离不开公众的参与和支持。

一、公众参与治理

治理理论是西方国家在探索公共行政改革中逐渐形成和发展起来的，党在十八大报告中提出：要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。公众参与概念，揭示了社会管理体制的本质属性。

所谓“公众参与”，就是社会公众通过各种渠道和方式参与到政府专设的公共机构对国家公共事物的控制、管理和服务活动中，以提高政府公共机构的管理和服务水平。公众参与的概念体现为公共机构和公众在公众参与过程中的互动性。在这个过程中，公共机构是公众参与的主体，而且是主导方；公众是参与方，一般是被动方。对公共机构来说，就是倾听和考虑所有民众的意见，并最终在公开透明的方式中达成决议；对公众来说，就是能够知晓应该知晓的信息和公共机构的治理行为，自身的意见能够得到倾听、讨论和采纳。公众参与包括政治参与、立法参与、行政参与、司法参与等多种参与形式。①一方面，公众参与在本质上具有先赋性，否则离开公众参与的社会管理将成为公众的对立物，这说明公众性是社会管理的最基本属性；另一方面，公众参与的社会管理属于公众的自治行为，一定时期的公众素质和能力，影响或决定着该时期的社会管理水平。从这个意义上说，公众参与社会管理的过程也是其不断实现自我提升、自我完善、自我发展的过程。

我们认为，对于国家审计而言，公众参与治理又可以分为系统内部公众参与治理与系统外部公众参与治理。

二、国家审计为公众参与治理提供良好环境

1.公众参与国家审计是维护公众权益的重要途径。在我国，国家的一切权力都属于人民，人民是国家的真正主人，人民有权利去参与管理国家事务。但是，受各种因素制约，我国公众参与治理的途径、手段等都不同程度受到限制。公众参与国家审计，则为公众参与公共事务管理提供了一个新的平台，这本身就是公众权利得到保障的一个体现，是社会民主建设的一大进步。同时，公众参与国家审计，可以让公众有充分表达自己意见的机会，就会使国家审计在项目的选择上更科学、更合理，更能体现公众的意愿，更能选择公众最关心、跟公众利益最相关的项目开展审计，从而让国家审计的资源更集中到维护公众利益上，更好地维护公众的根本利益。②2.国家审计能够为公众参与治理提供保障。一方面，国家审计本质与公众参与治理的目标具有相同性。国家审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。因此只要能够保证审计机关依法审计、高效审计、文明审计，审计工作就能够为公众参与治理创造条件、提供保障。另一方面国家审计因其良好的声誉，能够在公众与公权部门之间搭建良好的互信桥梁。从审计署近年舆情调查情况可以看出，社会对于审计署的工作一直持正面评价，公众信任度较高。因此，审计机关作出的审计结论，提出的审计建议，甚至表达的观点较容易被公众接受，“双赢”的局面更容易达成。

三、公众参与促进国家审计不断完善

（一）来源于审计系统外部的公众参与，可以促进审计更好地发挥监管作用1.公众参与治理有利于审计机关科学立项。通过公众的积极参与，能将社会热点问题、民生问题、腐败问题及时暴露出来，广泛地征求公众对审计计划安排的意见建议，可以帮助审计机关提升审计的针对性，让审计更好地服务于公众需求。许多审计机关也已经认识到公众参与对审计科学立项的参考价值，通过实行问审于民、发放网络调查问卷、召开群众代表座谈会、深入基层走访调研等方式，加强在计划确定前与公众的互动，确保审计机关重点工作能充分体现公众的需求。

2.公众参与治理有助于审计结果的整改落实。审计机关的监督效能很大一部分依赖于审计建议的采纳和审计结果的整改落实，但仍然有一些问题“屡审屡犯”，年年审，年年有。为确保审计建议的落实和审计整改的推进，应充分发挥公众的监督作用。通过加大对审计结果的公开、公布，加大对审计建议落实情况的跟踪督查，加强对财务收支情况的公开，对被审计单位形成强大的舆论约束力，推动审计整改工作的顺利开展。

3.公众参与治理有助于审计自身对标找差，规范审计执法行为，提升服务水平。来自外界的舆论监督，如监督、表扬、投诉等，本身就是对审计机关服务水平的反馈，通过公众反馈的意见，促进审计执法行为不断规范。以南京市高淳区为例，该区每年组织对党政机关部门、单位等进行群众评议，负责评议打分的对象有区委、区政府主要领导及分管领导，所有参加评议的机关部门、单位等以及部分群众代表，通过评分排定名次。对于审计机关而言，也可以利用这种形式自我检查服务监督作用的发挥是否到位。如果考核名次名列前茅，因为审计机关做的是“得罪人”的差事，且其服务对象均为打分人员，如果得分太高，则说明审计工作中好人主义过头，顶真碰硬不够；如果得分太低，则说明审计过程中“审、帮、促”做得不到位，甚至可能存在审计廉政风险。

4. 公众参与治理有助于揭示和反映社会发展存在的薄弱环节和风险。加大公众的参与力度，有助于审计人员获得线索，明确审计重点。比如在去年的村级财务收支审计中，审计人员在某村进点后，便经常有村民通过不同方式反映问题，加上该村经济总量较大，审计人员根据村民提供的线索，在开始审计之前就明确了审计重点，审计结束后向区纪委移送违纪线索2条。

5.公众对审计工作的直接参与，有利于审计综合型人才的培养。随着审计监督范畴的不断扩大，社会会审计工作的要求也逐步提升。为解决审计机关人手不足、现有人员知识结构单一的问题，可以加强与社会公众的互动，吸收具有专业特长的社会人士积极参与到审计工作中来。通过聘请社会中介机构等，确保审计工作任务按时完成，提升审计工作效率；同时也可以在大型、综合型审计项目中聘请社会专业人员，包括工程、环境、法律等各方面社会专业人才，不仅能加强审计的专业性，同时也可以加强聘用人员与审计人员的互动，促进复合型审计人才的培养。

6.公众参与治理有利于审计工作理论研究的发展。社会对审计工作的新要求，新期望，可促进审计工作不断创新，转型发展，从而促进国家审计更适应社会发展，更符合公众需求。同时，公众提出的新课题也为审计理论研究的发展提供了参考。

（二）来源于审计系统内部的公众参与，可以更好发挥审计工作的能动性充分调动每个审计人员的积极性，也是每个审计机关面临的重要课题。

1.系统内部公众参与治理有利于增强审计机关的凝聚力、向心力。国家审计的发展离不开审计人员的全身心参与，同时审计人员对于机关在内部管理等方面存在的问题也最为深刻，如果能够认真倾听审计人员的心声，调动其积极性，参与到审计机关治理中来，不仅可以提升机关的内部管理水平，还可以充分激发其主人翁精神，增强凝聚力和战斗力。结合此次党的群众路线教育实践活动的开展，规定动作中的“五个必谈”让许多审计人员都意识到了内部沟通的必要性，为进一步密切领导干部和一般人员的关系，许多审计机关都出台了领导干部谈心谈话制度，将领导干部之间的谈话及上下级之间的谈话作为一项制度固定下来。在审计人员之间深入开展谈心谈话活动有助于调动每个审计人员的积极性，让大家愿意为提升机关建设水平出谋划策。

2.系统内部公众参与治理有利于防范廉政风险。为降低廉政风险，强化廉政建设，许多审计机关都制定了诸多的工作纪律，但光靠制度还远远不够，必须通过加强廉政监督，才能真正防范腐败。充分 调动系统内部公众参与的积极性，可以在外出审计时发挥每个审计人员的监督作用，通过相互监督，相互约束，降低廉政风险。

3.系统内部公众参与治理有利于打造更加丰富多彩的审计文化。什么样的文化氛围决定什么样的审计成效。要营造积极、健康、和谐、友爱的审计文化，促进审计文化建设向更高、更深、更丰富的方向发展，就要充分调动系统内部公众参与的积极性。通过开展丰富多彩的文体活动，举办审计人员喜闻乐见、广泛参与的读书、健康讲座、文体竞赛、文艺作品比赛等活动，使干部职工之间增进交流、促进团结，达到身心愉悦、体魄强健、充满活力的效果，以此提升审计人员的思想境界，净化灵魂，激励创新，鼓舞斗志，引导审计人员形成积极健康、开拓创新、勇于担当的审计特色文化。

四、发挥公众参与国家审计的积极作用

党的十八大要求提高公众参与度，促进社会管理创新。但目前的公众参与制度还有待于实现有序参与、广泛参与、深度参与和有效参与。国家审计机关应充分利用公众的力量，主动适应公众参与社会管理的进程，一方面采取措施，应对公众参与带给我们的挑战，规范自身行政行为；另一方面要开通渠道，主动引入公众参与，提高审计工作的质量，提升审计的效果。

1. 审计机关应改变观念，逐步树立“公众参与式审计”的理念。随着信息化的深入，信息传播日益便捷，公众对政府部门行为知情权的意识逐渐增强。在这样的形势下，审计机关和审计人员应积极转变思想，顺应发展趋势。一方面要深刻认识到民主与法治是现代国家治理的两大基本特征，公众参与治理是大势所趋，推进公众参与国家审计是贯彻党中央决策部署的根本要求。另一方面也应认识到公众参与治理无论是对公众、还是对审计本身，甚至对社会和谐都具有重要的作用。而且，我们应清楚地看到，经过几年的实践，正面公众参与国家审计效果是良好的。为此，审计机关和审计人员要深刻认识到推进公众参与国家审计的重要意义，主动适应，顺势而为，牢固树立“公众参与式审计”的理念。

2.加强宣传，加大公开，对公众参与治理进行正面引导。有时由于信息的不对称，在所了解信息有限的情况下，公众对事情的理解可能会出现偏差。尤其是对一些涉及民生资金、保障房、教育基金等公众关注度较高的审计项目，信息量的偏差可能会引起公众的误会，从而引起公众不满。例如我区群众路线教育实践活动征求社会公众对于机关部门的意见时，恰逢百村财务收支审计工作第一年的整理总结阶段，有网民反复提出要对审计结果进行公开，矛头直指区审计机关。为避免引发更大范围的舆论危机，区审计机关及时向百村财务收支审计工作小组汇报情况，由领导小组将进展情况、公布情况及下一步计划安排统一向公众进行了答复，通过信息的及时公开，解决了由于公众对审计机关执法对象、审计结果公开规定等方面的信息缺失而带来的舆论危机。

3. 拓展渠道，通过多种方式借助公众力量。审计机关应积极探索公众参与治理的渠道和方式，在审计实施的各个环节加强与公众的互动。一是在制定年度项目计划时，引入“问审于民”工作制度。在分析当前社会重点、难点、热点的基础上，建立备选项目库，通过发放民意调查表、召开征求意见会等方式广泛征询公众意见，充分尊重公众诉求，结合政府工作重心，确定审计项目；二是项目实施过程中引入行风监督员。通过聘请与审计机关接触较频繁或有相关业务往来的人员，对审计实施过程中的取证、保密、廉政纪律执行情况等进行监督，促进审计人员依法履职，不断提升服务水平；三是审计建议落实和审计整改方面引入公众监督。目前，针对审计过程中的屡审屡犯现象，我区审计机关正与四责联审工作小组进行协调，计划每年底对本年度已审重点项目的整改情况进行跟踪督查；同时，积极加强与地方报社的沟通，确定审计结果公开事宜。