从供给侧谈深化纳税服务改革

从20世纪50年代纳税服务在西方国家作为政府提供的公共服务产品产生以来，其为纳税人提供的服务事项及措施的概念和内涵，就一直在不断的提升、伸延。自2008年国家税务总局设立纳税服务司，基层税务机关相应调整了机构以后，纳税服务工作在我国税务工作中提上重要议程，并赋予了新的含义。当前，国、地税深入合作，税收征管体制改革进一步深化，纳税服务规范化逐步深入，同时，政务公开、信息公开，纳税人要求信息对称的诉求及公平公开的维权意识越来越强烈。面对这种情况，基层税务部门如何针对纳税人需求，也就是从纳税服务的供给侧入手，定位服务范畴，把握服务力度，提高服务质量，推动纳税服务改革，是一个值得深入思考的课题。本文就基层纳税服务工作实践中遇到的问题，引发的思考和感悟，与大家一起探讨。

一、纳税服务的理解

（一）纳税服务方向的定位。提高纳税人税法遵从度，提倡自愿守法是税务部门工作的目标。税务部门与纳税人的沟通方式影响到纳税人对税务部门的认可及其守法的自愿程度。恰当的纳税服务能使纳税人明确其权力与义务，使其在纳税过程中得到公正公平的待遇，这样的纳税人将更加愿意遵守税法。纳税人的纳税程序越简单，纳税成本越低，他们的自愿守法程度就越高。所以，纳税服务应该着眼于纳税人的“纳税”需求，而不是纳税人本身，为纳税人提供方便和帮助，降低纳税成本，满足纳税人在办税过程中的公共需求。纳税服务应该紧扣“纳税”这个主题，向纵深拓展，为纳税人提供实质性服务。

（二）纳税服务涵盖的内容。明确了纳税服务工作的定位，其内容应该包括纳税信息服务、程序服务、环境服务和权益服务等几个方面。1.信息服务。就是税务部门为纳税人、扣缴义务人提供税收信息，比如税收法律信息、税收政策信息、业务信息和税务行政信息，使其能够及时、准确了解国家政策信息，从而自觉、及时、正确地缴纳税款。2.程序服务。就是税务部门在税收征管过程中为纳税人所提供的服务，主要包括税务登记、纳税申报、税款缴纳、税务检查、税收减免等。3.环境服务。就是税务部门为纳税人提供便利的办税条件和场所的服务，比如纳税服务大厅、税务网站平台的搭建等。4.权益服务。就是税务部门为保护纳税人权益而提供的服务。根据新的《税收征管法》的规定，纳税人享有税法的知悉权、纳税情况保密权、申请减税免税权、陈述申辩权、复议诉讼权、请求赔偿权、控告检举权等多项权利。

（三）纳税服务供给与需求的统一。“始于纳税人需求，基于纳税人满意，终于纳税人遵从”，“需求”和“满意”是有特定含义的，税务部门提供的服务供给，与纳税人的纳税需求是既相互对立又相互依存的。一方面，任何纳税人都希望更好的生存、发展、壮大，获得更多的经济利益，必然期望承担尽可能低的税收负担和履行税收义务的成本，希望税务部门营造一个透明、公平、公正的经济税收秩序，这是纳税服务需求产生的内因和本源；另一方面，税务部门为了达到组织收入，提高纳税人税法遵从度的目的，也有责任和义务帮助纳税人了解其纳税义务，辅助纳税人更简洁方便的履行纳税义务，提高执法效率，降低执法成本。所以，纳税服务的供给应该以纳税人的正当需求为导向。

（四）纳税服务与税收管理的关系。纳税服务和税收管理两者都是提高纳税人税法遵从的有效手段。税收管理应该是税务部门对潜在税源到实现税收这一过程的监督和监控，目的是防止税源流失，体现税收的刚性，建立起依法纳税的良好秩序；纳税服务应该是税务部门对依法纳税的纳税人在税收法律信息和纳税程序上提供应有的公共服务，体现公共辅助；管理和服务之间不能相互替代，更不能偏废，因为服务是针对有诚信的纳税人而言，如果纳税人都不来自觉纳税，服务就失去了对象，所以纳税服务是以有效的管理为基础，以纳税人自愿纳税为前提，而有效的纳税服务能够提高纳税人的税法遵从度，反过来减轻管理的难度，促进管理水平的提高。

二、基层纳税服务实践中的供需矛盾及存在的问题

（一）信息服务尚未系统化，涉税信息不对称。信息服务是纳税服务中的重要组成部分，依法治税是以征税机关和纳税人都需要充分了解和掌握税法信息为前提，否则就容易出现违反税法的征税和纳税行为，出现征纳矛盾。当前，每年都有税收宣传月，各基层部门也通过各种渠道、各种方式来进行纳税宣传，办税服务厅也发放宣传材料，导税人员也不辞辛苦进行导税宣传，但这些纳税宣传或忽视了纳税人的实际需求，或缺乏针对性，或宣传专业术语太多，纳税人难以理解，或宣传覆盖率低缺乏力度，并且各基层部门对有些政策和办税流程的宣传存在口径不一致的情况。据统计，每年由于纳税人对办税流程不了解，税收政策不理解，误读基层工作人员政策讲解等情况，形成的纳税人投诉等征纳纠纷，占总投诉量的26%，而由此造成的纳税人少缴或漏缴税款形成税收风险的情况也大量存在。

（二）征管流程办税规范，更替更新换代频繁。当前，税制改革、征管改革、纳服规范、金税三期应用系统升级改造，以及税收政策、法规解释等，包括减免优惠政策在内的政策法规出台的频次明显加快，但由于宣传服务没有及时跟进，在客观上也带来一些征纳矛盾隐患。基层部门往往存在“刚刚学会了，又说不对了，刚说不变了，文件又到了”等情况，虽说推行“一窗式”“一站式”服务减少了纳税人往返奔波提供材料，但由于工作流程稳定性和规范性仍不断在变化，不可避免的影响涉税事项的办事效率，再加上征管系统软件较多、环节较细，基层干部往往只对份内经常操作的软件系统熟悉，对下一环节或其他流程就不明白，解释不清。有些事项上各部门间相互推诿，纳税人跑来跑去没解决问题，感觉办税复杂，效率低，达不到承诺的办理时限。据统计，每年由此产生的纳税人投诉或质疑的案例占总投诉量的9%左右。

（三）纳税服务职责集中于办税厅，服务层次浅。基层部门谈到纳税服务时往往都是纳税服务中心办税服务厅的责任，工作中重组织收入、重税源管控、重纳税人风险管理。基层部门将规范文明用语、微笑服务、延时服务、建设环境设施齐全的办税场所作为提高纳税服务水平的主要手段。诚然，这些服务措施非常必要也相当重要，但纳税人节省成本，减少环节顺利办理涉税事项的深层次需求仍不能根本解决，也就难以令纳税人认同和满意。另外，征管流程改革后，很多直接面对纳税人的事项迁移到办税大厅，由于传统征管观念的存在，必然导致大厅背后缺乏一套简洁高效的机构和综合业务素质高人员作支撑，使办税大厅成为矛盾的焦点、征纳冲突的中心。

（四）纳税服务重共性轻个性，服务缺乏针对性。当前《纳税服务规范》已实施了2.3版本，今年将启用3.0版本，随着规范的深入实施，纳税服务在共性范畴取得了较大进展，基本实现了同一地区不同办税厅之间，同一个办税厅不同窗口之间的规范化办理，但对于不同的纳税群体、不同的纳税服务个例差别方面还缺乏充分考虑，针对不同发展层次企业纳税人、不同文化素质纳税人，特别是税收不同遵从度的纳税人，缺乏针对性强、贴合需求度的纳税服务供给产品。同时，缺乏积极的纳税服务需求调研理念和必要的需求征集措施，仅仅依靠纳税人座谈会、行风政风测评甚至纳税人投诉和暗访反馈获取纳税人需求，对纳税人的服务需求动态性、多样性把握不足，提供的服务产品与需求脱节。

三、以纳税人需求为导向的纳税服务供给侧探讨

当前，社会经济因素多元化，纳税人深层次的纳税服务需求，亦呈现出差异化个性化。基于此，从纳税人的角度来分析纳税服务需求大致应分成四类：一是降低税负需求，希望得到税法宣传辅导和政策讲解，通过提高税收知识和办税水平，实现降低办税成本和合理避税的目的；二是公平便利需求，要求税负公平，以及税务部门提供简捷、透明、规范的办税流程和程序；三是权益保障需求，需要税务部门及时提供帮助解决办税过程中的困难，并通过有效措施维护其合法权益；四是尊重礼遇需求，要求办税环境优化、工作作风优良、服务态度友好。研究纳税人需求的合理性、可行性，评估分析纳税人需求的变化趋势，推进个性服务、全员服务、主动服务是税务部门与时俱进提高纳税服务效率的必要方式。综合以上纳税需求及基层部门所面临的服务困惑和问题，从改善纳税服务供给侧出发，提出以下建议，供探讨。

（一）准确把握服务理念，注重从顶层设计出发契合纳税人需求。传统的税收观点是博弈论下零和博弈，纳税人有所失，政府有所得，强调的是税收的强制性，对办税时限的要求有时更甚于对足额纳税的要求。随着经济社会发展，以及对税收认识的加深，优化服务和谐税收的理念已达成共识。比如，国家税务总局2016年初发布了《关于合理简并纳税人申报缴税次数的公告》，规定随增值税、消费税附征的城市维护建设税、教育费附加免于零申报，从高新区分局的情况看，此项政策共修改1461户纳税人的纳税鉴定，月均减少5200项次纳税申报，减轻了纳税人的负担。但与此同时，我们也看到对有税申报，无税不予申报的理念，还没有形成广泛共识，国家对其他税种还没有出台类似政策，纳税人呼声很高，建议从法理角度梳理纳税人义务，降低纳税人办税负担。

（二）筹划转变税宣方式，注重从提升吸引力出发提高纳税人的参与度。1.建立社会化税收宣传体系。税收收入是政府公共财政收入的主要来源，宣传税收法律政策，引导全社会税收遵从，也应该是社会化的而不仅是税务部门的责任，正如人民法院是运用法律武器，维护法律尊严的国家机构，而普法教育则是全社会的责任一样，所以税务部门应积极的呼吁政府、引导社会公共部门进行多维度、全方位、全覆盖的税收宣传，缺少公共力支撑的税收宣传是乏力的。2.宣传方式、内容多样化。信息化社会，需要有信息化的传播手段相适应，当前政府已经转变观念改“文山会海”为文件无纸化、会议视频化，所以税务部门必须摒弃传统的税收宣传方式，发掘现代的宣传模式，让信息化、网络化成为税收宣传的主导。税收宣传的内容也应该多样化，法律政策正向的条文宣传固然必要，同时也应注重对不遵从行为产生的风险或违法成本的宣传警示。比如，酒后驾车现象在前些年屡禁不止，但酒驾入刑法以后，公共媒体不仅宣传酒驾违法的法律条文，同时加大了反向宣传力度，曝光了酒驾案例、整治处罚措施，及酒驾造成的危害，使人们熟知酒驾的危害及酒驾的违法成本，从而大大提高了公众的法律遵从度，这对税收宣传有所启示。3.突出移动新媒体建设。新媒体被形象地称为“第五媒体”，新媒体税收宣传具有无可比拟的优势。一是要充分发挥数字媒体传播的自由性、方便性，让纳税人随时随地通过数字点播、数字选择。二是充分发挥新媒体的生动性、趣味性，将税收政策尤其是老百姓关注的热点问题、纳税人关注的权益问题、办税人关注的程序问题及最新出台或调整的税收政策、税务管理等融入数字媒体，让呆板的税宣动起来，让无声的税法说出来。三是充分发挥新媒体的互动性、双向性，了解纳税人的真实需要，实现征纳双方的实时互动。高新分局在这方面也做过有益的探索，比如通过重点税源企业微信群，提醒纳税人报送时间、注意事项，解答纳税人问题，在重点税源企业报送报表过程中发挥了重要作用。

（三）进一步完善分类服务，探索精准服务，提升纳税服务的针对性。供给侧结构性改革离不开对需求端的深入了解和把握。不同的纳税人所需的纳税服务内容和形式往往是不同的，税务机关要根据不同纳税人的特点和需求，不断创新服务形式，要在普遍服务的基础上兼顾个性化。目前，纳税人的基本属性、组织结构、行为特征逐渐多元化、复杂化，纳税服务需求差异化个性化日渐突出，特别是营改增以后，地税税源分散，有必要按照纳税人的遵从程度分类，特别是针对不同的行业、不同层次所提供的阶梯式税务宣传。1.重视纳税需求的征集。一方面，应用传统的方式定期通过互联网平台、纸质问卷、纳税人满意度调查、纳税人座谈会等方式征集纳税人需求和建议。对征集的纳税人需求及时进行整理、分析研究，找出重点、共性需求加以应对，根据纳税人需求变化，及时发现工作中的薄弱环节，采取相应措施，形成税收工作持续改进机制。对个性化需求进行分析，属于个例问题进行个别处理，比如具有典型性或者潜在的广泛性问题，应提前做好预案，加强应急处置。 另一方面，要更加重视对税务机关内部数据的整理分析，纳税咨询的热点、日常征管的难点、归纳风险预警等指标，从中分析纳税人潜在的个性服务需求，从而找准阶段性工作方向。2.开展分类精准服务。针对不同区域、不同类型、不同税法遵从度的纳税人实施分类服务，分类服务的核心，是为不同的纳税人提供具有个性化的差异服务。比如，可以按照会计核算水平不同分类，可以按照纳税事项不同分类，可以按照纳税人不同信用等级分类，还可以按照风险预警指标风险程度分类，针对纳税人个性需求，提供多种形式、分门别类的服务，甚至一对一的服务，进而满足不同纳税人的不同需求，使纳税服务更具针对性和实效性。前阶段，针对孵化器经济发达，中小创业创客企业专业会计人员缺乏的现状，高新分局采取集中辅导、走访讲解等方式，重点宣传办税流程，方便纳税人便捷办税；针对中小高新技术企业上市需求，联合金融局进行分期纳税、证明开具、账务处理方面的座谈会，为四户企业投资人办理了5年分期纳税备案，解决了纳税人的资金困境。这些服务举措，切实与纳税人的需求对接，针对性强，不仅提高了纳税人的税法遵从度，而且普遍得到纳税人的一致欢迎，实现了良好互动。

（四）建立纳税申报评价机制，促进办税人员自觉提高自身办税能力。目前，我国税收征收程序中，已全面实行纳税人自主纳税申报方式，而此方式对纳税人的办税能力提出了较高的要求，如果纳税人的办税能力不能相应提高，将面临因申报错误而被行政处罚的风险，同时也降低了税务机关征管质量和效率，所以提高纳税人办税能力既是纳税人的需求也是税务机关的工作需求。为达到满足这种需求的目的，税务部门应利用已有的数据信息系统，拟定一套对纳税人特别是办税人员的基础办税能力、遵从能力、配合应对能力等方面进行评价的机制，将申报评价融入每年的纳税信用等级评价，与纳税信用评价一体实施，同时建立正向激励反向制约的评定结果一体运用机制，通过综合手段，督促纳税人自觉提升办税业务能力，降低征纳双方的沟通成本。

（五）灌输客户服务理念，提高税务人员的纳税服务意识。为纳税人提供优质的服务，高素质的税务人员是必备的条件之一，尽管目前我国的税务人员的专业素质已经有了很大提高，税务机关更是不断加大对税务工作人员专业素质的培养，通过开展定期的业务培训，向一线税务人员发放业务指导手册等方式，加强教育培训，提升整个队伍的专业素质，但就整个税务队伍来说，仍然有一部分税务人员业务素质、业务技能不高，对纳税人提出的税收问题无法给予满意的答复，更是无法满足纳税人多元化、深层次的服务需求，这些都己成为提高纳税服务质量的阻碍。税务人员自身存在“官本位”思想，税务人员一直以管理者自居，把纳税人看成是被管理者。因此，税务人员片面注重行使管理权力，认为只能依靠严格管理才能让纳税人履行纳税义务，更有甚者认为纳税服务会削弱管理，长此以往必会造成纳税服务意识的淡薄。