税务行政诉讼的概述及基本原则

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　　一、税务行政诉讼的概念

　　税务行政诉讼是指公民、法人或其他组织认为税务机关及其工作人员的具体税务行政行为，侵犯其合法权益，依法向人民法院提起行政诉讼，由人民法院对具体税务行政行为的合法性进行审查，并作出裁决的司法活动。

　　税务行政诉讼具有以下特点：

　　（一）税务行政诉讼以审理税务行政案件、解决税务行政争议为内容。这是税务行政诉讼区别于其他行政诉讼的根本标志。

　　（二）税务行政诉讼的当事人具有恒定性。税务行政诉讼的原告必须是认为自己的合法权益受到侵害的公民、法人或其他组织。税务行政诉讼的被告必须是税务机关或经法律、法规授权的行使国家税务行政管理权的机关、组织或是改变原具体税务行政行为的复议机关。因此，海关、财政等部门也可能成为税务行政诉讼的被告。

　　（三）税务行政诉讼所要解决的争议，必须是由税务机关在行使税务行政管理职能中引起的税务纠纷，而不是其他争议，即税务行政诉讼的标的只能是具体税务行政行为。

　　二、税务行政诉讼的基本原则

　　税务行政诉讼的基本原则，是指由行政诉讼法规定的，用以指导整个税务行政诉讼活动或者诉讼主要阶段活动的基本准则。税务行政诉讼的基本原则主要有：选择复议与复议前置相结合原则、具体行政行为合法性审查原则、行政诉讼期间具体行政行为不停止执行原则、税务机关负举证责任原则、不适用调解原则。

　　（一）选择复议与复议前置相结合原则

　　选择复议是指在法律、法规没有明确规定必须经过复议的情况下，当事人对税务机关作出的具体行政行为不服时，既可以选择先向上一级税务机关或法律规定的特定机关申请税务行政复议，对复议决定不服，再向人民法院提起税务行政诉讼；也可以选择不经复议，直接向人民法院提起税务行政诉讼的制度。

　　复议前置是指当事人对税务机关作出的具体行政行为不服时，不能直接向人民法院提起税务行政诉讼，而必须先向上一级税务机关申请行政复议，对复议决定不服的，才能向人民法院提起税务行政诉讼的制度。

　　根据《征管法》的规定，当事人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先申请行政复议，对税务行政复议决定不服的，才可以向人民法院起诉，未经复议而直接向人民法院起诉的，人民法院将不予受理。除了纳税争议外，其他具体税务行政行为，当事人可以选择申请行政复议，也可以不经复议直接向人民法院起诉。因此，税务行政诉讼采用的是选择复议与复议前置相结合的原则。

　　（二）具体行政行为合法性审查原则

　　行政诉讼法第5条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。与刑事诉讼和民事诉讼相比，具体行政行为合法性审查原则是行政诉讼*2特色的基本原则。

　　1. 具体税务行政行为合法性审查的范围

　　*9，从客体来看，人民法院只审查税务行政机关的具体行政行为，不审查税务行政机关的抽象行政行为和行政诉讼原告（即行政相对人）行为的合法性。

　　第二，从内容来看，人民法院以审查具体税务行政行为的合法性为原则，以审查具体税务行政行为的合理性为例外。

　　2. 具体税务行政行为合法性审查的内容

　　人民法院审查具体税务行政行为的具体内容包括：（1）主体是否合法，即税务机关是否享有作出具体行政行为的权限，是否超越法定的职责权限以及是否依法享有税收征收管理权、级别管理权和地域管理权，上述任何一方面违法都构成主体无权限或超越职权。（2）具体税务行政行为的证据是否确凿充分、事实是否清楚，证据是否具有客观性、合法性和关联性。（3）具体税务行政行为适用法律是否正确。（4）程序是否合法，即税务机关不得违反法定程序，税务机关遗漏程序步骤、颠倒顺序、超越时限以及违反法定行为方式，所作出的具体税务行政行为无效。（5）具体税务行政行为的目的是否合法，

　　在法定的例外情况下，人民法院也可以审查具体税务行政行为的合理性。行政诉讼法第54条第4项规定：行政处罚显失公正的，可以判决变更。

　　行政诉讼以合法性审查为原则的特点是由司法权和行政权的关系所决定的。在我国，行政权和司法权是由宪法和国家权力机关赋予的，受国家权力机关制约。行政权与司法权彼此独立，各有自己的活动领域。司法权对行政权的监督来自法律的明确授权，并且必须在法定范围内进行。因而，司法权对行政权的监督只能限于合法性。否则，国家职能分工的平衡状态将被打破。在行政诉讼中，人民法院应当依法行使行政审判权，对违法的具体行政行为予以撤销，对行政机关在法定权限内的活动予以尊重。这是保证行政机关依法行使自由裁量权，有效履行管理职能的必要前提。所以，人民法院一般不审查具体行政行为的合理性。

　　（三）行政诉讼期间具体行政行为不停止执行原则

　　行政诉讼期间具体行政行为不停止执行原则是指，在行政诉讼中，当事人争议的具体行政行为不因原告提起诉讼而停止执行。这是国家行政管理的特殊性决定的。现代国家的行政管理，要求效率性和连续性，如果具体行政行为一经当事人起诉即予停止执行，势必破坏行政管理的效率性和连续性，使社会秩序处于不稳定状态。

　　但是，这一原则也有例外。根据《行政诉讼法》第44条规定，有下列情况的，停止具体行政行为的执行：1.被告认为需要停止执行的；2.原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；3.法律、法规规定停止执行的。

　　（四）税务机关负举证责任原则

　　税务机关负举证责任，是指作为被告的税务行政机关负有提供赖以作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件的责任。《行政诉讼法》第32条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。《若干问题的解释》第6条进一步规定：原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。因此，在我国，行政诉讼法确立了被告行政机关在行政诉讼中承担主要举证责任的基本原则，这使行政诉讼举证责任的分配明显区别于民事诉讼举证责任的分配。根据我国民事诉讼法的规定，民事诉讼采用“谁主张、谁举证”的规则。

　　行政诉讼确立被告对被诉具体行政行为合法性负举证责任原则主要基于以下原因：1.由被告负举证责任，是被告行政机关在行政程序中必须遵循“先取证、后裁决”规则的自然延伸。这一规则要求行政机关在作出具体行政行为前，应当认真调查，充分收集证据，在证据充分、事实清楚的基础上，正确适用法律法规，作出正确的行政行为。如果行政机关作出的具体行政行为被起诉，由作出该具体行政行为的被告负举证责任则是理所当然。2.由被告负举证责任，有利于发挥行政机关的举证优势。具体行政行为是由被告作出的，被告对该行为的证据最为了解，而且在作出该具体行政行为过程中，被告居于主导地位，相比行政相对人而言，处于强势地位，其举证能力比原告强，因此由被告负举证责任体现了负担公平原则，有利于保护公民、法人或其他组织的诉权。3.由被告负举证责任，有利于促进行政机关依法行政。行政机关作出具体行政行为必须要事实清楚、证据确凿、程序合法、依据准确，否则其作出的具体行政行为一旦被起诉，将面临败诉的可能。

　　（五）不适用调解原则

　　不适用调解原则，是指人民法院审理行政案件不得采用调解作为审理程序和方式。这是因为行政管理权是国家权力的重要组成部分，行使行政职权既是行政机关的权力，也是行政机关的职责，行政机关必须履行。如果行政机关处分这种权力和职责（因为调解必定涉及到对权利的放弃或让步），则意味着违法失职。此外，在行政诉讼中，人民法院主要审查具体行政行为的合法性，行政机关作出的具体行政行为或者合法，或者违法，没有第三种可能。

　　不适用调解也有例外。《行政诉讼法》第67条规定：“赔偿诉讼可以适用调解”。这是因为赔偿诉讼无非涉及两个问题：一是，是否造成了损害；二是，损害的程度如何。相应地审理这类案件也是解决两个问题：一是，是否予以赔偿；二是，赔偿的数额。而这两个问题均不涉及行政机关的法定职权。因此，双方可以通过协商，本着互谅互让的精神，解决行政赔偿责任问题。

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