分税制改革为何能走过20年

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　　1994年开启的我国分税制改革改变了包干体制下中央财政份额在新增收入中占比偏小，中央财政对横向财力分布调节不力的局面。建立了较为科学、合理的财力分配机制。有力推动了社会主义市场经济体制改革的进程。但任何涉及利益的改革都是艰难的，分税制改革也是如此。走过20年的改革不能说它尽善尽美，还有很多未解决的问题。今天带着这些问题我走访了财政部科研所研究员李全先生。

　　中国财经报：今年是分税制改革20周年，楼部长前不久说“分税制改革是奠定国家治理基础的改革，分税制改革之所以能够走过20年，是有其生命力的。”你如何评价这样的判断?

　　李全：在小平同志南巡之后不久，我国的财税、金融等宏观经济体制均有重大突破，分税制改革正是这次改革过程中的重要任务之一。当时税制重复设置，税收调节作用较差，从而导致纳税人负担较重，更重要的是税制对公平、民主政治体制的支持作用难以通过税制的公平和完善予以体现。但经过20年以来的分税制改革，实际上从经济的角度解决了中国长期以来无法解决的行政性分权问题。以经济性分权暂时替代了行政分权的某些作用。所有企业不论管理条块，均按规则进行国税和地税的征管。

　　分税制改革建立了符合社会主义市场经济要求的国家与企业、国家与个人的新型利益分配关系;初步建立了适应社会主义市场经济要求的分税制框架，稳定了中央和地方的财政分配关系，调动了中央和地方的积极性;形成了财政收入稳定增长的机制，中央和地方财政收入都实现了较大幅度增长;增强了中央宏观调控能力，促进了地区协调发展和公共服务的均等化。分税制改革的基本逻辑和改革方向当然是正确的。

　　中国财经报：那么这次分税制改革还有何不尽完善的方面呢?

　　李全：此次分税制的体制框架并没有将财权与支出责任的匹配问题彻底落实下去，以至于省以下至今并未实施真正意义上的分税制，而是在博弈过程中逐渐形成了复杂而又多样化的分成制甚至包干制，这种分成制直接导致的结果就是地方税制的坚实基础并未形成，包干制则甚至导致地方保护主义。此外，虽然近年来转移支付制度在运行中有了显著改进，转移支付作为一个良好的补充制度，虽然对地方社会经济发展起到了重要的扶持作用，但却不能彻底解决地方社会经济全面发展的财力不平衡问题。

　　中国财经报：面对目前存在的问题和矛盾，比如基层财政困难的问题，地方政府性债务膨胀的问题，以及由此引发的各级政府土地财政的短期行为等，不仅仅出现在总量上，更重要的是体现在支出结构的失衡上。如何解决这些问题?

　　李全：分税制后中央财政收入的占比明显上升了。如果单从这些现象来判断分税制的改革是错误的显然有失偏颇，因为，分税制正是按照与市场经济相匹配的框架来设计财税体制改革的总体思路，并由此形成了中央和地方分权的具体税制征管局面，并从制度层面消除了“诸侯经济”和政府职能错位等制约改革进程的根本性问题。

　　不可否认，目前确实面临一些现实需要解决的问题，比如地方政府性债务的膨胀等问题，而这些问题也确实是由分税制等制度因素催生的，为什么一个好的制度在促进经济改革和结构调整的同时，带来了这些负面的效果呢?究其根本，其实正是由于分税制改革的落实不彻底所造成的，实际上省级以下并没有真正进入分税制状态，各类分成制、包干制依然存在，只有从省级及以下各级政府入手，在财政分配领域彻底落实分税制改革，并进一步改革政府层级，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级举债权、一级产权”的体制改革逻辑，在扁平化的包括中央、省级、县级的三级框架里处理好财政税收方面深化改革的问题，这才能说分税制落到了实处。

　　从国际上来看，分税制已经成为市场经济国家落实财税体制及进行宏观调控的一般惯例，宏观调控对财力的集中要求和市场经济对财力的分散要求，正是政府分权与集权的关系折射，但如何有效地解决集权与分权的平衡，世界各国都在探索，目前来看比较成熟的模式正是通过分税制予以解决的。

　　我国的情况与世界上很多大国类似，国土面积广袤、人口众多，由于各个地区的发展不均衡而形成了比较典型的东、中、西部差异。而且我国是本世纪初才脱离了封建社会的国家体制，传统的农业生产方式和“改革开放后一部分人先富起来”又形成了典型的城乡二元经济结构，这些问题通过单纯的分权体制都是难以有效解决的。但集权又会导致计划过死，从而磨灭市场潜力，如何处理好中央和地方财权与事权匹配的问题，就是要从根本上落实分税制，在中央有效控制的前提下，给予地方必要税种立法权、税率变动权限等，并通过中央财政进行有效的转移支付，从而实现公共财政的全方位覆盖，以及公共服务均等化。如果进一步从行政体制改革及政府效率的提高来看，分税制也有着深刻的内涵，即通过各类税种在中央、地方政府之间的立法权、司法权、执法权的分配，以实现事权与财权的匹配，延伸下去，可以进一步推进民主法治改革的进程，加快各层级政府政治体制改革，提高效率和兼顾公平，最终实现中央与地方政府的利益统一，提升全体国民的福祉。

　　今年是分税制改革20周年，又是财税改革的关键时间点。

　　分税制改革20年来的重要事件(1994年-2014年)

　　1993年财务会计制度改革先行，以使成本真实化、所得税税基一致化。同时，所得税的征管难度较大，因此，宜列为第二顺序。企业所得税当时只是分别合并了内资企业所得税和外资企业所得税，而把内外并轨和打破按隶属关系划分收入归属作为未尽事宜，留待以后改革再予以完成。

　　1994年的分税制改革启动。一个重要原则，是“根据事权与财权相结合的原则”，先分事权再分税。但实际是事权划分先不动，中央与地方政府的事权基本上延续过去《宪法》及其他法律的规定。中央与地方的收入划分不是跟着事权走，而是遵循市场经济国家的一般做法;即维护国家权益、涉及全国性资源配置、实施宏观调控所必需的税种划归中央，中央收入占全国财政收入的大头。

　　1996年，国民经济成功实现了“软着陆”，当年国内生产总值增长9.6%，物价指数比上年增长6.1%，形成了“高增长，低通胀”的良好局面。

　　1998年，政府正式提出建立“公共财政”框架。随后，财税领域继续沿着1994年改革的思路和路径，进行了一系列改革和完善，并把改革重点转移到财政支出领域，内容相当丰富，但无外乎两大类：一是收入方面改革，二是启动财政预算管理体制改革，并优化财政支出结构。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和经济社会的不断发展，所得税按隶属关系和税目划分收入的负面影响逐渐凸现出来。特别是企业所得税按隶属关系划分收入归属，一定程度上助长了一些地方政府为追逐税收利益搞地方保护主义和重复建设，阻碍了企业的兼并、重组，制约了经济结构调整，特别是不利于平衡地区间财力差距。

　　从2002年1月1日起，打破按隶属关系和税目划分所得税收入的办法，实施所得税收入分享改革，把企业所得税和个人所得税变成了共享税。对2002年的所得税增量，中央和地方各分享50%;对2003年以后的增量，中央分享60%，地方分享40%。中央增收的收入，主要用于对中西部地区的一般性转移支付，以缩小地区差距。

　　2004年7月1日起，东北、中部等部分地区先后进行增值税转型改革试点，取得预期成效。

　　2004年9月14日，财政部、国家税务总局发文正式启动增值税改革试点。当时采取的是“增量抵扣”方式，改革试点领域也限定在八大行业。

　　2008年，新的企业所得税法在全国实施，内外资不同的企业所得税终于得以合并，促进了企业间的公平竞争和统一市场秩序的建立。

　　2009年1月1日起,在我国所有地区、所有行业推行增值税转型改革,由生产型增值税转为国际上通用的消费型增值税。这一改革的核心内容是允许企业抵扣其购进设备所含的增值税,此举将消除我国当前生产型增值税制产生的重复征税因素,降低企业设备投资的税收负担,在维持现行税率不变的前提下,是一项重大的减税政策。增值税的改革思路是“先转型，再扩围”，由生产型向消费型转变的试点工作正在稳步推进，试点范围不断扩大。

　　为了促进经济增长方式的转变和结构优化，还调整了消费税、资源税、关税以及出口退税政策，出台了一系列促进自主创新、节能减排和新能源开发利用的政策。

　　2011年，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合下发营业税改征增值税试点方案。

　　从2012年1月1日起，在上海交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点。至此，货物劳务税收制度的改革拉开序幕。

　　自2012年8月1日起至年底，国务院将扩大营改增试点至10省市，北京9月启动。

　　截止2013年8月1日，“营改增”范围已推广到全国试行。

　　从2014年1月1日起，将铁路运输和邮政服务业纳入营业税改征增值税试点，至此交通运输业已全部纳入营改增范围。

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